제주특별도 ‘헌법적 지위’ 확보 절실
지금 기회 내외도민 모두 힘 모아야

‘특별’의 사전적 정의는 ‘보통과 구별되게 다름’이다. 말 그대로 제주‘특별’자치도는 보통의 지방자치단체와는 ‘다른’ 특례들을 인정받고 있으며, 2006년 특별자치도 출범 이후 11년간 이 특례들을 활용하여 외형적 성장을 이룩했다.

우선 인구는 2006년 당시 56만명에서 10년만인 2016년(제주도 발표 주민등록인구 통계) 66만1190명(외국인 포함)으로 증가했다. 이로 인한 건축경기 활성화, 세율조정권 활용을 통한 역외세입 확대로 전국 최고의 지방세 증가율을 기록하는 등 경제성장률 증가와 재정규모 확대가 이뤄졌다.

이러한 성과를 가져온 특례들은 ‘제주특별자치도 설치 및 국제자치도시 조성을 위한 특별법’에 명시됨으로써 그 효력이 발생한다. 조금 더 나은 특례를 만들기 위해서, 또는 새로운 권한을 행사하기 위해서는 제주특별법 개정이 필수적이다.

그러나 주지하다시피 제주특별법 개정은 언제나 ‘형평성 위배’라는 중앙의 논리에 가로막혀, 상당한 시간과 비용을 투입해야 하는 어려운 과정이다. 이번 6단계 제도개선에서도 제주자치도가 제출한 90건의 과제 중에서 42건만 수용되는 초라한 성적표를 받았다.

제주특별법 제도개선 과정의 더 큰 문제는 앞으로도 이러한 일이 계속 반복돼야 한다는 점이다. 이를 획기적으로 개선할 수 있는 대안은 없는 것인가? 이에 대한 답은 2005년 참여정부에서 작성된 ‘제주특별자치도 기본구상’에서 찾을 수 있다.

제주특별자치도 출범의 기본방향은 총 1~3단계로 구상되었다. 1단계는 지금 체제와 같이 현행 헌법이 허용하는 범위 내에서 특례에 관한 별도의 특별법 제정을 통해 최대한의 자율적 결정권을 부여하는 방식이다. 2단계는 고도의 자치입법·조직·조세권 등이 인정되는 준연방제적 분권국가를 위한 ‘헌법 개정’을 통해 독자적 법규를 제정할 수 있도록 허용하며, 마지막으로 3단계는 전국적으로 확대하여 대한민국이 분권국가가 될 수 있도록 명시하고 있다.

즉 제주특별자치도 2단계 구상과 같이 헌법 개정을 통해 독자적 법규를 제정할 수 있도록 한다면, 반복되는 제도개선의 번거로움을 없앨 수 있다. 더 나아가 외교·국방을 제외한 모든 권한을 가져오는데 필요한 법률적 조치를 취할 수 있는 것이다. 그렇기에 지금의 개헌 논의는 특별자치도가 2단계로 넘어가기 위한 절호의 기회이자 ‘터닝 포인트’다.

따라서 ‘제주특별자치도의 헌법적 지위 확보’는 제주자치도 뿐만 아니라 의회·일반 도민은 물론 재외도민·명예도민에 이르기까지 총력을 집중해야 하는 사안인 것이다. 이를 위해 제주특별자치도의회는 지난 8월 자치분권위원회(TF)를 구성하여 개헌안 및 고도의 특별자치 방안을 마련하고 있다.

자치분권위원회의 위원장을 맡고 있는 필자로서는 책임감을 무겁게 느낀다. 그 첫 번째 구체적인 행보로, 자치분권위원회의 제안을 통해 ‘제주특별자치도 헌법적 지위 확보를 위한 헌법개정안 반영 건의문’을 지난 354회 임시회에서 의결했으며, 국회 헌법개정특별위원회 및 더불어민주당을 비롯한 각 당 등에 전달할 예정이다.

이러한 노력은 제주도민 전체로 확산될 때 실효성이 확보될 수 있다. 당초 제주특별자치도 기본구상에 명시되어 있다는 이유만으로 헌법적 지위를 확보하는 것은 한계가 있기 때문이다.

우리는 제주특별자치도에 대해 “뭐가 특별한지 모르겠다”고 얘기하곤 한다. 이번 개헌 과정에서의 헌법적 지위 확보는 진짜 ‘특별’해질 절호의 기회다.

그리고 이 기회는 도민의 관심에서 그 성패가 갈릴 것이다. 도민의 뜨거운 염원이 중앙정부로, 타 지방자치단체로 퍼져 나가야만 하며 그것은 도민들의 관심이 시작점이 되는 것이다.

제주를 대한민국 1%라고 말하지만, 제주도가 갖는 힘은 1%에 불과하지 않다. 11년간 제주도민만이 쌓아온 경험과 노하우를 성과로 엮어내기 위해 작은 관심이 절실히 필요한 시점이다.